在正在舉行的全國兩會(huì )上，全國人大代表、上海市環(huán)保局局長(cháng)張全在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，為推動(dòng)“水十條”各項目標和任務(wù)全面完成，切實(shí)改善水環(huán)境質(zhì)量，《水污染防治法》急需盡快修改完善。

2016年12月19日，《水污染防治法修正案(草案)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“修正案草案”)正式亮相，提請十二屆全國人大常委會(huì )第二十五次會(huì )議審議。修正案草案全面對接“水十條”，銜接修訂后的《環(huán)境保護法》，進(jìn)一步完善總量控制與排污許可、飲用水安全保障等水污染防治制度，加大了處罰力度，具有較強的針對性。“但還存在社會(huì )共治的理念未充分體現、跨行政區的流域管理協(xié)調機制未建立、水資源價(jià)格機制和污染治理機制不完善等問(wèn)題。”張全表示。

水環(huán)境保護需要全社會(huì )共同參與

水資源、水環(huán)境都屬于公共產(chǎn)品，保護水環(huán)境人人有責。過(guò)去，解決水污染問(wèn)題主要靠環(huán)保部門(mén)通過(guò)末端治理推動(dòng)，實(shí)踐證明，并未能從根本上遏制水環(huán)境惡化。張全建議從政府、企業(yè)和社會(huì )3個(gè)層面進(jìn)一步細化各自的責任、權利和義務(wù)。他提出，在產(chǎn)業(yè)準入、信息公開(kāi)和應急管理等方面強化政府責任;強化企業(yè)方面的治污主體責任，進(jìn)一步明確其污染預防治理、環(huán)境信息公開(kāi)和損害擔責等方面的責任;社會(huì )方面主要發(fā)揮公眾和社會(huì )組織的作用，鼓勵公眾厲行節水生活消費方式。

一條跨省河道，上游A省水環(huán)境功能區IV類(lèi)，下游B省的水環(huán)境功能區II類(lèi)，如何實(shí)施有效保護?有環(huán)境執法人員坦言，目前流域監管尚未形成合力，在跨區域界面來(lái)水水質(zhì)上，對有毒有害物質(zhì)的監測不到位，信息共享機制有待改進(jìn)，針對水質(zhì)超標的整改計劃落實(shí)不力，造成糾紛不斷。一旦發(fā)生污染事故，跨區域的生態(tài)補償又難以?xún)冬F。張全認為，我國缺乏統一的流域發(fā)展和保護規劃，各地未從流域整體出發(fā)，統籌優(yōu)化整個(gè)流域產(chǎn)業(yè)布局，限制自身重污染行業(yè)發(fā)展。“這些問(wèn)題的核心是現有的流域管理機構難以起到跨行政區域的統籌協(xié)調作用，跨行政區的流域聯(lián)防聯(lián)控體制機制和管理制度不健全、不到位。”

值得借鑒的是，為應對重污染天氣，長(cháng)三角、京津冀等地區建立了區域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調機構，環(huán)境保護部部際聯(lián)席會(huì )議發(fā)揮了組織、協(xié)調、監督作用。“這一做法可以推廣，通過(guò)水污染防治法修訂將流域聯(lián)防聯(lián)控制度化，有效統籌跨省流域的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護，建立起國家層面的協(xié)調統籌機構。”張全建議，在修正案草案第三章“水污染防治的監管”中增加一條，規定“國家建立跨省流域水污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調機制，統籌跨省流域的發(fā)展和保護規劃、水環(huán)境功能區劃定及重大污染事故應對，督促地方政府完成規劃確定的水環(huán)境保護目標任務(wù)。流域水污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調機制，由環(huán)境保護部會(huì )同有關(guān)部門(mén)組織實(shí)施。”

對于跨省流域水污染生態(tài)補償制度缺失問(wèn)題，他建議增加一條：“對跨省界水體斷面未達到水污染防治規劃確定的水環(huán)境保護質(zhì)量目標要求，并造成下游水污染損失的，上游省級政府應當對下游的直接經(jīng)濟損失給予補償。對下游地區因特殊的水環(huán)境質(zhì)量要求，需要上游地區限制開(kāi)發(fā)建設或者采取專(zhuān)門(mén)的生態(tài)保護措施的，下游地區應當對上游地區給予適當補償。”

完善政策和市場(chǎng)環(huán)境，加快水價(jià)改革

近年來(lái)，盡管我國水資源的價(jià)格體系在逐步完善，水價(jià)也多次調整。但是有專(zhuān)家指出，目前排污收費的征收標準普遍較低，遠低于生產(chǎn)或治理成本，水價(jià)并未真實(shí)反映水資源價(jià)值和市場(chǎng)供求關(guān)系。

在水污染治理領(lǐng)域，城鎮污水處理等環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)項目主要依靠國家和地方財政投入。但是，由于投入能力有限，水污染治理雖然取得了一定成效，但并不顯著(zhù)。地方在推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理和PPP模式時(shí)因合法權益保障不足、法律責任界定不清、缺乏退出機制等諸多原因，社會(huì )資本觀(guān)望居多，項目落地實(shí)施較難。

為此，張全建議，加快水價(jià)改革，優(yōu)化水資源費、污水處理費、環(huán)境稅(排污收費)在綜合水價(jià)中的結構。比如全面實(shí)行居民階梯水價(jià)制度和非居民用水超定額、超計劃累進(jìn)加價(jià)制度，推進(jìn)農業(yè)水價(jià)綜合改革，通過(guò)經(jīng)濟杠桿引導節約用水。調整污水處理費標準，不低于污水和污泥實(shí)際處置成本，確保水價(jià)全面體現環(huán)境治理成本。加快推進(jìn)排污收費向環(huán)境保護稅征收的平穩過(guò)渡。同時(shí)，積極引導社會(huì )資本進(jìn)入水污染治理市場(chǎng)，合理劃分政府與市場(chǎng)邊界，明確水污染治理投入主體和職責分工。

張全提出，可在修正案草案第三章“水污染防治的監管”中增加兩條。

一是“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者可以委托具有相應能力的第三方機構運營(yíng)其污染治理設施或者實(shí)施污染治理。委托第三方機構運營(yíng)其污染治理設施或者實(shí)施污染治理的，應當簽訂委托治理合同，并按照規定向環(huán)保部門(mén)報告。接受委托的第三方機構應當遵守環(huán)境保護法律、法規和相關(guān)技術(shù)規范的要求，履行委托治理合同約定的義務(wù)。排污單位委托第三方機構運營(yíng)其污染治理設施或者實(shí)施污染治理的，不免除排污單位的法律責任。違反本條款規定，接受委托的第三方機構，未按照法律、法規和相關(guān)技術(shù)規范的要求實(shí)施污染治理，或者在實(shí)施污染治理中弄虛作假的，由縣級以上人民政府環(huán)保部門(mén)責令改正，處罰款。”

二是“環(huán)保部門(mén)應當按照規定采集、記錄企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、第三方機構等企業(yè)及相關(guān)負責人環(huán)境信用信息，并定期進(jìn)行信用評價(jià)。環(huán)境信用信息應當通過(guò)政府網(wǎng)站等方式向社會(huì )公開(kāi)，同時(shí)記入社會(huì )誠信檔案。環(huán)保部門(mén)應當會(huì )同相關(guān)行政管理部門(mén)建立環(huán)境信用獎懲機制，將環(huán)境信用信息作為行政監管的依據。”

強化《水污染防治法》和《水法》的銜接

《水污染防治法》與《水法》的銜接問(wèn)題由來(lái)已久。在2008年修訂水污染防治法時(shí)，就已經(jīng)被注意到。張全認為，從統籌水資源和水環(huán)境管理、改變部門(mén)立法弊端的長(cháng)遠角度考慮，修正案草案還要在水功能區管理和相關(guān)法律責任設定上，繼續做好銜接工作。他建議，修訂要順應我國行政管理體制改革要求，借鑒發(fā)達國家先進(jìn)經(jīng)驗，提前開(kāi)展“清潔水法”立法研究，以推進(jìn)水資源和水環(huán)境一體化管理。

記者在采訪(fǎng)中發(fā)現，違法成本低、守法成本高的問(wèn)題被反復提及，可以說(shuō)，違法成本低是企業(yè)從事違法行為的內在動(dòng)力，是環(huán)境違法普遍的主要原因。在目前的法律責任體系下，對環(huán)境違法企業(yè)仍以追究行政責任為主。由于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度缺位，“企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單”的困局長(cháng)期存在。“環(huán)境污染成本外部化、環(huán)境資源生態(tài)功能價(jià)值未得到重視，使得企業(yè)缺乏主動(dòng)治污的動(dòng)力。”張全說(shuō)。

黨的十八屆三中全會(huì )明確提出對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實(shí)行賠償制度。2015年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復和賠償制度，并已在吉林等7省(市)開(kāi)展改革試點(diǎn)。

張全認為，應及時(shí)總結試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗，在修正案草案中將水生態(tài)環(huán)境損害賠償責任制度法制化，將企業(yè)違法成本內部化，切實(shí)提高違法成本。“根據‘環(huán)境有價(jià)、損害擔責’的原則，建立以水環(huán)境損害賠償、生態(tài)修復為基礎的法律責任體系。”

張全建議，在修正案草案第七章“法律責任”中增加一條：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反環(huán)境法律、法規規定，除依法承擔相應的行政、民事侵權和刑事責任外，造成環(huán)境損害或者生態(tài)破壞的，還應當承擔相應的生態(tài)環(huán)境損害賠償責任?？h級以上人民政府是本行政區域內生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人，應當對相關(guān)賠償義務(wù)人提起索賠。賠償義務(wù)人應當對受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復。生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復的，實(shí)施貨幣賠償，用于替代修復。”